1921, bir devlet için gerekli kurum ve organların oluşturulduğu yıl olmuştur. TBMM Hükümeti 1921 yılı başında bir taraftan 6 Ocak’ta başlayan Yunan saldırısına cevap verirken diğer taraftan da isyan eden milis kuvvetlerini tasfiye ederek devlet otoritesini etkin kılmak, düzenli orduyu oluşturmak, anayasa yapmak ve ilk bütçeyi hazırlamak gibi yeni devletin kuruluşuna yönelik önemli sorunlarla da uğraşmıştır.
İstanbul’un işgali ve son Osmanlı Meclis-i Mebusanı’nın itilaf kuvvetlerince basılıp çalışamaz hale gelmesi üzerine Mustafa Kemal ve arkadaşlarınca Ankara’da bir meclisin toplanması kararlaştırıldığında, bunun “kurucu” mu yoksa “normal” bir meclis mi olacağı tartışmaları gündeme gelmişti. Mustafa Kemal, kurucu niteliklere sahip bir meclis, yani anayasa da yapacak bir meclis olmasını istemişti. Ancak böyle bir ifadenin bazı kafalarda, yeni bir devlet kuruluşunu çağrıştırıp seçimlerin engelleneceği anlaşıldığından, Meclis’in olağanüstü yetkilere sahip (selahiyet-i fevkaladeye sahip) bir meclis olarak toplanması kararlaştırılmıştı.
23 Nisan 1920′de BMM’nin açılışı ile ulus egemenliğine dayalı yeni bir devletin temeli atılmış ve 2 Mayıs 1920′de kabul edilen bir yasa ile Bakanlar Kurulu’nun nasıl belirleneceği saptanmıştı. “Meclis Hükümeti” denilen sistemi getiren bu yasa, Bakanlar Kurulu üyelerinin belirlenmesini tek kişi keyfiliğine bırakmıyor, bakanların meclis üyelerinin oylarıyla işbaşına gelmesini sağlıyordu. Meclis, yürütmeyi çıkardığı bu kanun ile yasal temele oturttuktan sonra, çıkaracağı diğer yasaların hangi sayısal temele dayanması gerektiği üzerinde çalışmalara başlamıştır. 5 Eylül 1920 tarihinde çıkarılan “Nisab-ı Müzakere” (yeterli çoğunluk) yasası ile değişken milletvekili tablosu karşısında salt çoğunluk, TBMM’nin işleyişi, amacı ve süresi konusunda belirlemelerde bulunulmuştur. Bunlarla yetinmeyen BMM temel haklar komisyonu oluşturmuş ve bu komisyonun hazırladığı “Büyük Millet Meclisi’nin Kuruluş ve Niteliği” ile ilgili yasa taslağını görüşmeye başlamıştır. Bu taslağın 1. maddesi “Büyük Millet Meclisi yasama ve yürütme güçlerini kendinde toplar ve devleti bağımsız olarak yönetir.” hükmü tutucu milletvekillerince tepkiyle karşılanmıştı.
Hükümet, 18 Eylül 1920′de de meclise bir anayasa tasarısı ve bu tasarıya gerekçe özellikleri taşıyan halkçılık programı getirmiştir. Özel bir komisyona havale olunan program ve taslaktan, program bildiri şekline sokulduktan sonra meclisçe de kabul edilerek, “Halkçılık Programı” adıyla yayınlanmıştır. Anayasa taslağı ise yine tutucuların tepkisine neden olmuştur. Bunlar, BMM Hükümeti’nin geçici bir hükümet olmasını ve Nisab-ı Müzakere Kanunu’nun 1. maddesinde vurgulanan amacın elde edilişine kadar, yani “Hilafet ve Saltanat’ın ve vatanın istiklali ve milletin kurtuluşuna kadar çalışması” hükmünün konmasını istiyorlardı. Tutucular, Hilafet ve Saltanat düzenini garanti altına almak için anayasanın geçici olmasını istemişlerdir.
Ulusun egemenliğine dayalı varolan düzeni hukukileştirmek amacında olan Mustafa Kemal, tutuculara meclisin 25 Eylül’de gerçekleştirdiği gizli oturumunda “Bugün koyacağımız yasa ilkeleri varlığımızı ve bağımsızlığımızı kurtaracak olan Millet Meclisi’ni ve Ulusal Hükümetimizi güçlendirecek anlam ve yetkiyi kapsamalı ve dile getirmelidir … Eğer amaç bugünkü halife ve padişaha olan bağlılığı bir daha söyleyip belirtmekse, bu kişi haindir. Düşmanların yurt ve ulusa kötülük yapmakta kullandıkları maşadır.” sözleriyle yanıt vermişti.
Meclis anayasa konusundaki çalışmalarını, 20 Ocak 1921′de sonuçlandırdı. Kabul edilen anayasa“Teşkilat-ı Esasiye Kanunu” adıyla yürürlüğe konuldu. “Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir” ve“Kuvvetler Birliği” ilkelerine dayanan bu anayasa klasik anayasa tekniğine uygun değildir. Bir anayasada bulunması gereken birçok konuya yer vermemiştir. Bu tür durumlarda Osmanlı’nın Kanun-i Esasi’sine başvurulduğundan iki anayasalı bir dönemi başlatmıştır.
“Temel hükümler” ve “idari teşkilat” olmak üzere iki bölüm ve 23 maddeden oluşan bu anayasanın, bir de sayı verilmeyen “madde-i münferide”si (ek madde) vardı. Anayasanın ilk 9 maddesi yasam ve yürütmeyi düzenemekte, BMM’nin oluşumunu ve yetkilerini belirlemekte, diğer maddeleri ise vilayet, kaza, nahiye yönetimleri ile genel müfettişlik konularına yer vermekteydi. Teşkilat-ı Esasi’de devlet başkanlığı kurumuna değinilmemiş, olağanüstü koşullar içinde bulunulduğunda kamu hakları konusuna yer verilmemiştir. Mustafa Kemal tarafından Sadrazam Tevfik Paşa’ya da 30 ocak 1921 tarihinde bildirilen anayasanın temel maddeleri şunlardı.
1. Egemenlik kayıtsız ve şartsız ulusundur. Yönetim usulü halkın kendi mukadderatını bizzat ve bilfiil idare etmesi esasına dayanır.
2. Yürütme gücü ve yasama yetkisi, ulusun tek ve gerçek temsilcisi olan BMM’de belirir ve toplanır.
3. Türkiye Devleti, BMM’nce yönetilir ve hükümeti TBMM Hükümeti adını alır.
4. BMM, iller halkınca seçilen üyelerden kurulur.
5. BMM’nin seçimi iki yılda bir yapılır seçilen üyelerin üyelik süresi iki yıldır ve bunlar yeniden seçilebilirler. Eski meclisin görevi, yeni meclis toplanıncaya kadar sürer. Yeni bir seçimin yapılmasına imkan olmadığı takdirde, toplantı dönemi yanlız bir yıl uzatılabilir. BMM üyelerinin her biri kendini seçen ilin ayrıca vekili olmayıp bütün ulusun vekilidir.
6. BMM Genel Kurulu, Kasım başında çağrısız toplanır.
7. Din buyruklarının (ahkam-ı şerriye) yerine getirilmesi, bütün yasaların konulması, değiştirilmesi, kaldırılması, anlaşma ve barış yapılması ve savaş kararı verilmesi gibi temel haklar, BMM’nindir. Yasalar ve tüzükler düzenlenirken, halkın işine en uygun ve zamanın gereklerine en elverişli din ve hukuk hükümleriyle töreler ve önceki işlemler temel olarak alınır. Bakanlar Kurulu’nun görev ve sorumluluğu özel yasayla belirtilir.
8. BMM, çeşitli bakanlıkla özel yasasına göre seçtiği bakanlar aracılığıyla yönetilir. Meclis yürütme illeri için bakanlara yön verir ve gerektiğinde bunları değiştirir.
9. BMM Genel Kurulu’nca seçilen başkan, bir seçim süresince BMM Başkanı’dır. Bu kimlikle meclis adına imza atmaya ve Bakanlar Kurulu kararlarını onaylamaya yetkilidir. Bakanlar Kurulu üyeleri içlerinden birini kendilerine başkan seçerler. Ancak BMM Başkanı, Bakanlar Kurulu’nun da doğal başkanıdır.
10. Kanun-i Esasi’nin işbu maddelerle çelişmeyen hükümleri, eskiden olduğu gibi yürürlüktedir.
Kanun-i Esasi’nin tümünü değil temel hükümlerini kaldıran bu anayasanın 7. maddesi, padişahın kutsal hakları arasında sayılan yetkileri, BMM’ye ait haklar olarak tanımıştır. 1 ve 2. maddeler ise “İslami-monarşik” Osmanlı anayasasını tüm olarak anlamsız hale getiren Cumhuri bir içerik taşımaktadır. Hatta bu anayasa, 7. maddesinde şerri hükümler ve fıkıhtan söz etmesine rağmen Osmanlı Anayasası’nın 2. maddesi ve 1924 Anayasası’nın 2. maddesi gibi (Türkiye Devleti’nin dini İslam’dır- 1921 Anayasası 2. madde) açık bir hüküm getirmemekle laik bir anayasa sayılabilir.
1921 Anayasası, cumhuriyetçi ve laik bir anlam taşıdığı halde, Saltanat ve Hilafet müessesini anayasa düzeninden kesinlikle söküp atmamıştır. Münferit maddede, 5 Eylül 1921 tarihli Nisab-ı Müzakere Kanunu’nun 1. maddesine atıf yapılarak “BMM; Hilafet ve Saltanatın vatan ve milletin istihlas ve istiklaninden ibaret olan gayesinin husulüne kadar şerait-i atiye dairesinde müstemirren inikat eder.” düştüğü çelişmeyi daha çok arttırmıştır. Tutucular, Nisab-ı Müzakere kanunun atıf yapan münferit maddeyi kabul ettirmekle, Anayasası’nın geçiciliğini kabul ettirmiş olduklarına inanıyorlardı. İhtilalci grup ise bu tavizi verirken, saltanat kurumunu bir anayasa organı olarak tanımamış, padişahın yetkilerini de ele geçirmiş bulunuyordu.
